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                食品经营许可若干问题的思考
                时间:2020-08-18 16:54:23    浏览:人    来源:

                       今年以来,笔者与多名网友交流互动,发现在食品经营许可工作中尤其在对餐饮服务许可中经常有这样或者那样的问题拿不准,所以笔者认为有必要对食品经营许可从法理的角度作个简要的梳理,这样才能固本溯源,下面笔者进行简要的梳理。

                食品经营许可若干问题的思考

                       一、食品经营许可设立的法律依据

                       一个行政许可的设立是否合理或者合法,首先我们要找其设立的是否具备法律依据。按照这一思路,笔者找到了《行政许可法》并认为该法为食品经营许可的设定提供的原始的法律基础。因为该法的第十二条“下列事项可以设定行政许可:(一)直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动,需要按照法定条件予以批准的事项。”目前从我们国家来说食品的经营活动直接关系公众身体健康和生命安全,因此属于该法十二条的所列事项。

                       为食品经营许可的设立提供了强直接的法律支撑的是《食品安全法》,可以视该法为设定食品经营许可的上位法,因为该法的第三十五条明确了在我国对食品生产经营实行许可制度。同时笔者通过对照《行政许可法》第十四条“本法第十二条所列事项,法律可以设定行政许可。尚未制定法律的,行政法规可以设定行政许可。”这一条款也印证了《食品安全法》对食品经营许可设定的合法性和有效性。

                       二、食品经营许可实施法律程序

                       既然食品经营许可依法设立了,那该许可的实施程序是什么呢?笔者认为我们可以从《食品安全法》第三十五条“县级以上地方人民政府食品药品监督管理部门应当依照《中华人民共和国行政许可法》的规定,审核申请人提交的本法第三十三条款项至第四项规定要求的相关资料,必要时对申请人的生产经营场所进行现场核查;对符合规定条件的,准予许可;对不符合规定条件的,不予许可并书面说明理由。”的规定找到答案,同时笔者认为上述条款也是是行政机关依法开展食品经营许可的基本法律准绳,行政机关无权超越或者擅自改变。

                       笔者同时认为《行政许可法》第十六条的规定也是实施任何行政许可的法律基本准绳,是高压线不能碰,因此笔者认为《行政许可法》第十六条结合《食品安全法》第三十五条可以得出依法实施食品经营许可的两大基本原则:1、法规、规章仅仅可以对上位法《食品安全法》第三十三条款项至第四项材料提交目录与审查要求具体细化,不得增设行政许可,不得增设违反上位法(《食品安全法》)的其他条件即不得扩大审查范围或提高审查标准等。例如《食品经营许可管理办法》属于部门规章,其只能在无违背上述原则的前提下作出对食品经营许可的材料提交目录和审查要求的细化;2、《食品安全法》的立法宗旨时为了保证食品安全,保障公众身体健康和生命安全,即让经营者提供或经营的食品满足无毒、无害,符合应当有的营养要求,对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害的要求,所以无论实施行政许可机关要求申请人提交申请材料内容还是对申请人材料的形式或者实质性审查都有紧紧围绕这一宗旨。换句话说,行政许可机关只要对申请人按照《食品安全法》第三十三条款项至第四项规定要求的提交的相关资料进行形『式审查或者通过现场核查等方式对上述申请材料实质性审查程序后,就可以决定是否准予行政许可的决定,而不能随意扩大化审查范围或提高审查标准。具体来说,食品经营许可的审查标准和范围就是:“1、是否具有与生产经营的食品品种、数量相适应的食品原料处理和食品加工、包装、贮存等场所,保持该场所环境整洁,并与有毒、有害场所以及其他污染源保持规定的距离;2、是否具有与生产经营的食品品种、数量相适应的生产经营设备或者设施,有相应的消毒、更衣、盥洗、采光、照明、通风、防腐、防尘、防蝇、防鼠、防虫、洗涤以及处理废水、存放垃圾和废弃物的设备或者设施;3、是否有专职或者兼职的食品安全专业技术人员、食品安全管理人员和保证食品安全的规章制度;4、是否具有合理的设备布局和工艺流程,防止待加工食品与直接入口食品、原料与成品交叉污染,避免食品接触有毒物、不洁物”,仅需满足上述条件就应依法作出准予行政许可的决定,从上述内容可以看出油烟、噪音、消防安全等事项明显不在审查范围和标准之内。

                       三、食品经营许可与其他法律的关系

                       谈到食品经营许可与其他法律的关系,笔者不得不谈到《中华人民共和国大气污染防治法》这一部法律,因为很多网友对这部法律的一些条款吃不透、拿不准甚至有些困惑,影响了食品经营许可的实施工作,下面笔者对该法做个简要分析:

                       (一)该法的立法宗旨

                       要理解该法,首先我们〗要看清其立法本意,该法的条“为保护和改善环境,防治大气污染,保障公众健康,推进生态文明建设,促进经济社会可持续发展,制定本法。”可以看出该法主要立法本意是防治大气污染、保护和改善环境,是一部环境保护方面的特别@ 法,与食品安全无直接的联系,所以我们不应该过度解读,或放大理解。

                       (二)该法有关条款的理解

                       该法可能涉及到食品(餐饮)经营的具体条款:1、第八十一条“排放油烟的餐饮服务业经营者应当安装油烟净化设施并保持正常使用,或者采取其他油烟净化措施,使油烟达标排放,并防止对附近居民的正常生活环境造成污染。禁止在居民住宅楼、未配套设立专用烟道的商住综合楼以及商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目。2、百一十八条“违反本法规定,排放油烟的餐饮服务业经营者未安装油烟净化设施、不正常使用油烟净化设施或者未采取其他油烟净化措施,超过排放标准排放油烟的,由县级以上地方人民政府确定的监督管理部门责令改正,处五千元以上五万元以下的罚款;拒不改正的,责令停业整治。违反本法规定,在居民住宅楼、未配套设立专用烟道的商住综合楼、商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目的,由县级以上地方人民政府确定的监督管理部门责令改正;拒不改正的,予以关闭,并处一万元以上十万元以下的罚款。”

                       关于上述条款的理解,笔者做以下解读:

                        1、上述条款可以看出在我国食品(餐饮)经营行为不仅仅受《食品安全法》的约束,还要受像上述法律一样的其他法律的管理和约束,在我国对其有权监管部门不但有《食品安全法》规定的食药部门还有规划、建设、环保等部门。

                       2、同时可以看出餐饮服务活动中经营者仅仅做到保证食品安全这一要求是远远不够的,还要保证其经营场所所使用的房屋性质、房屋内有关专门设施、结构和房屋所处楼层、油烟排放等方面都要符合有关法律要求,不同职能部门在自身职权范围内都有权并应该对其监督管理。例如如果在居民住宅楼、未配套设立专用烟道的商住综合楼、商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目的,规划部门和建设部门有权对其监督管理,具体来说就是规划部门有权不批上述禁止性项目、建◢设部门在监管活动中发现上述违法建设行为有权对其阻止和进行执法;如果排放油烟的餐饮服务业经营者未安装油烟净化设施、不正常使用油烟净化设施或者未采取其他油烟净化措施,超过排放标准排放油烟的,环保部门发现上述违法行为时有权对其执法和纠正,当然食药部门在食品安全检查时发现上述违法行为也有义务把上述涉嫌违法线索抄送上述相关职能部门。

                       (三)食品经营许可审查标准是否可以纳入上述条款或其他法律的相关条款

                       笔者的答案是否定的,理由如下:

                       1、如果擅自纳入,有违《行政许可法》和《食品安全法》的立法精神,且在法理上也说不通。

                       具体可以参∏考笔者在本文第二部分“食品经营许可实施法律程序”的具体分析阐述,这里不再赘述。

                       2、现实中不可行,也不具备操作性。

                       取得食品经营许可证是依法开展食品经营活动的必要条件之一,但是不是唯一条件↘,经营者在开展经营中理应同时遵守国家制定除保证食品安全的《食品安全法》以外的其他法律,接受其他有关职能部门的管理。例如一个人取得驾驶证后,是判断一个人驾驶行为是否合法的必要条件之一,但不是唯一条件,例如还应评判其是否遵守国家禁止酒驾、醉驾、毒驾等规定,还应检查其驾驶的车辆是否经国家检验合格且是否依法缴纳相关税费和保险等。但是行政机关不能以此为借口把上述要求全部直接或者间接纳入到当事人申请驾驶证行政许可的审查标准和范围内。

                       总之,笔者认为食药部门应严格在法定职权范围内紧紧围绕保障食品安全这一宗旨的前提下开↑展食品经营许可工作,无论法律或者实践上都不可能做到“一个许可打天下”即一个部门是否对申请人准予行政许可决定以被许可人是否履行了所有法律对其的要求和义务为前提,因为如果这样下去涉嫌陷入无限扩大审查标准的怪圈。例如,因为国家禁止公共场所吸烟,就考虑在食品经营许可的审查标准中增加经营场所不能发现烟头或者烟灰缸等审查内容,似乎与依法治国的时代背景格格不入。

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